1978年至2000年，統(tǒng)一供種階段

　　2000年至今，市場(chǎng)化發(fā)展階段

　　編者按：2015年4月24日，《中華人民共和國(guó)種子法修訂草案》提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議。種子法是保障國(guó)家糧食安全的核心法律，是種業(yè)科技創(chuàng)新的助推器，也將奠定現(xiàn)代種業(yè)制度的基本框架。在種子法修訂草案廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)之際，本報(bào)約請(qǐng)主持《中華人民共和國(guó)種子法修訂草案》修改工作的全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉，就該法修改的主要問(wèn)題做以介紹，以期更好地統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加快立法進(jìn)程。

　　修改種子法是十二屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃中的一類(lèi)立法項(xiàng)目，由全國(guó)人大農(nóng)委牽頭，農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)參與。這一涉及農(nóng)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要法律制度，由于調(diào)整對(duì)象涉及育種者、繁種者、用種者、經(jīng)營(yíng)者、管理者、執(zhí)法者六大主體，涵蓋科研、生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口、種質(zhì)資源保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，各方都十分關(guān)注，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)難度很大。貫穿種子法修改全過(guò)程的核心問(wèn)題，就是精心慎重地設(shè)計(jì)每一項(xiàng)制度，使之既符合現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，又適應(yīng)我國(guó)種業(yè)發(fā)展實(shí)際，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。目前，種子法修訂草案已提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議，并向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。本文對(duì)種子法修改的背景、修改思路及主要內(nèi)容介紹一些基本情況，希望對(duì)進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、加快立法進(jìn)程有所幫助。

　　一、我國(guó)種業(yè)發(fā)展的歷史沿革

　　新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家始終高度重視種子工作和種業(yè)發(fā)展。上世紀(jì)六十年代的中央文件提出“種子第一，不可侵犯”；毛澤東同志提出把“培育和推廣良種”作為發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要措施之一；鄧小平同志強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)靠科學(xué)種田，要抓種子、優(yōu)良品種”，“農(nóng)業(yè)問(wèn)題最終要由生物工程來(lái)解決”；黨的十七屆三中全會(huì)決定和近年來(lái)的中央一號(hào)文件，都對(duì)推動(dòng)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展提出明確要求。中國(guó)用占世界9%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，生產(chǎn)占世界25%的糧食，優(yōu)良品種的培育和推廣發(fā)揮了重要作用。

　　我國(guó)種業(yè)發(fā)展大體經(jīng)歷了自繁自用、統(tǒng)一供種和市場(chǎng)化發(fā)展三個(gè)階段。各個(gè)階段的發(fā)展都是由當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)力水平及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制決定的，具有其特定歷史條件下的合理性。

　　(一)自繁自用階段(1949年至1977年)

　　新中國(guó)成立初期，農(nóng)村土地歸農(nóng)民個(gè)人所有。在初級(jí)社時(shí)期，與個(gè)體經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)，生產(chǎn)用種主要是農(nóng)民自繁。農(nóng)民響應(yīng)政府號(hào)召，就地繁育優(yōu)良品種，多余的由政府預(yù)約收購(gòu)調(diào)配，“家家種田，戶(hù)戶(hù)留種，種糧不分，以糧代種”是當(dāng)時(shí)的真實(shí)寫(xiě)照。高級(jí)社時(shí)期，良種繁育逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕赊r(nóng)場(chǎng)承擔(dān)。到了人民公社時(shí)期，又形成了主要由村集體自繁、自選、自留、自用、國(guó)家輔之以必要調(diào)劑的“四自一輔”模式。三年困難時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入低谷，糧食緊缺，農(nóng)作物種子出現(xiàn)嚴(yán)重混雜退化，為此，全國(guó)建立以縣良種場(chǎng)為骨干、公社良種場(chǎng)為橋梁、生產(chǎn)隊(duì)種子田為基礎(chǔ)的三級(jí)良種繁育推廣體系，名義是三級(jí)體系，但由于技術(shù)水平不高，管理力量薄弱，種子“一年純、兩年雜、三年退化”問(wèn)題十分普遍。

　　這一階段，種子沒(méi)有商品屬性，沒(méi)有種子企業(yè)，也沒(méi)有商品種子市場(chǎng)。

　　(二)統(tǒng)一供種階段(1978年至2000年)

　　改革開(kāi)放以后，農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，種業(yè)也形成了布局區(qū)域化、生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、加工機(jī)械化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、以縣為單位統(tǒng)一供種的“四化一供”模式。各地以種子站為基礎(chǔ)建立具有壟斷地位的縣種子公司，按照“不賠錢(qián)略有盈余”原則開(kāi)展種子加工經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這一階段的種子有了商品屬性。1995年，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施包括良種選育、生產(chǎn)繁殖、加工包裝、推廣銷(xiāo)售、質(zhì)量管理為主要內(nèi)容的“種子工程”，提出了種子產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展思路：第一步，行政推“三率”(標(biāo)牌統(tǒng)供率、種子精選率和種子包衣率)；第二步，競(jìng)爭(zhēng)建中心(建立大中型農(nóng)作物種子加工中心)；第三步，聯(lián)合建集團(tuán)(培育較大規(guī)模的種業(yè)集團(tuán)公司)。“種子工程”的實(shí)施，提升了良種化水平，到2000年，我國(guó)共育成并推廣農(nóng)作物新品種1210個(gè)，主要農(nóng)作物品種更換率達(dá)56%，商品種子生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)量達(dá)到80億公斤。同時(shí)，種子管理體制開(kāi)始改革，種子站與種子公司分設(shè)，管理職能歸種子站，經(jīng)營(yíng)職能歸種子公司。由于種子站與種子公司是“一套人馬、兩塊牌子”，職責(zé)、經(jīng)費(fèi)、人員沒(méi)有做到完全分離。種子公司由于缺資金、缺技術(shù)、缺人才、缺管理，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境，負(fù)債經(jīng)營(yíng)的占70%以上。

　　這一階段，種子經(jīng)營(yíng)管理實(shí)質(zhì)上仍是政企、事企不分，種子市場(chǎng)仍是缺乏競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。但是，提出了政企分開(kāi)、事企分開(kāi)的改革思路并為之探索，為而后深化改革作了必要準(zhǔn)備。

　　(三)市場(chǎng)化發(fā)展階段(2000年至今)

　　2000年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)種子法》，為打破國(guó)有種子公司壟斷經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)多元市場(chǎng)主體發(fā)育提供了法律保障，種業(yè)進(jìn)入從計(jì)劃體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。這一階段有三個(gè)特點(diǎn)：一是種業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)由單一主體逐步向多元主體轉(zhuǎn)變；二是種業(yè)發(fā)展由主要靠行政推動(dòng)向政府推動(dòng)加市場(chǎng)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變；三是種子經(jīng)營(yíng)和管理體制全面實(shí)現(xiàn)政企、事企分開(kāi)。在種子法的統(tǒng)領(lǐng)下，國(guó)務(wù)院及農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)先后制定出臺(tái)了40多項(xiàng)配套法規(guī)和規(guī)章，全國(guó)25個(gè)省、區(qū)、市制訂了地方性種子法規(guī)，形成了以種子法為核心的多層次的種業(yè)法律法規(guī)體系，我國(guó)種業(yè)發(fā)展進(jìn)入了依法治種時(shí)期。

　　一是良種培育能力提高，植物新品種保護(hù)力度加大

　　種子法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源庫(kù)(圃)建設(shè)，長(zhǎng)期保存各類(lèi)農(nóng)作物種質(zhì)資源43.3萬(wàn)份，居世界第二位，收集野生植物種質(zhì)資源5萬(wàn)余份，從國(guó)外引進(jìn)種質(zhì)資源2.3萬(wàn)多份，保護(hù)瀕危物種59個(gè)；建成26種作物的100個(gè)國(guó)家農(nóng)作物改良中心、46個(gè)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和59個(gè)國(guó)家工程技術(shù)研究中心；啟動(dòng)實(shí)施分子育種專(zhuān)項(xiàng)和36種作物產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系創(chuàng)建，創(chuàng)制了1萬(wàn)多份具有應(yīng)用價(jià)值的育種材料。

　　林業(yè)建立自然保護(hù)區(qū)2126處、面積18.4億畝，約占國(guó)土面積的12.8%；建立森林公園2583處、面積2.52億畝，對(duì)285萬(wàn)株珍稀古樹(shù)名木進(jìn)行掛牌保護(hù)；建立13個(gè)國(guó)家林木種質(zhì)資源專(zhuān)項(xiàng)保存庫(kù)和22個(gè)綜合保存庫(kù)，保存樹(shù)種2000多種，保存林木種質(zhì)資源5萬(wàn)余份。

　　培育推廣了一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗、高效的主要農(nóng)作物新品種。2011年以來(lái)，通過(guò)國(guó)家和省級(jí)審定的主要農(nóng)作物品種21678個(gè)，其中國(guó)家級(jí)審定2244個(gè)，農(nóng)作物良種覆蓋率達(dá)到96%；通過(guò)審(認(rèn))定的林木良種5360個(gè)，主要造林樹(shù)木良種使用率達(dá)到50%以上。

　　植物新品種權(quán)申請(qǐng)量年均增長(zhǎng)40%，年申請(qǐng)量在國(guó)際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟成員中排名前4位。目前，農(nóng)業(yè)已公布了9批、93種植物新品種保護(hù)名錄，授予新品種權(quán)4018個(gè)，有效品種權(quán)2900件；林業(yè)已公布5批、198種植物新品種保護(hù)名錄，授予新品種權(quán)658個(gè)。截至2013年，全國(guó)共受理植物育種發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)8400多件。

　　育種科研隊(duì)伍迅速發(fā)展。目前全國(guó)有450多家專(zhuān)業(yè)科研院所，5萬(wàn)多名專(zhuān)家和科技人員從事育種工作，其中與育種有關(guān)的兩院院士25位。

　　二是種子企業(yè)實(shí)力增強(qiáng)，供種能力提升

　　種子企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐步成長(zhǎng)。截至2014年底，全國(guó)有持證農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)企業(yè)5064家，其中“育繁推一體化”企業(yè)70多家(注冊(cè)資本1億元以上)，種業(yè)前50強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)額由2001年的30億元提高到240億元，市場(chǎng)占有率由10%提高到33%。國(guó)內(nèi)種子市場(chǎng)銷(xiāo)售額為780多億元，是僅次于美國(guó)的第二大種子市場(chǎng)。在林木種苗方面，持證企業(yè)近8萬(wàn)家，種苗產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值2000多億元。可喜的是，企業(yè)的創(chuàng)新能力快速提升，研發(fā)投入不斷加大，2014年企業(yè)選育國(guó)審玉米、水稻品種分別占62%和48%。

　　目前我國(guó)農(nóng)作物良種的商品供種率達(dá)到60%，能夠滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)240多億斤常年用種量的需求。其中，雜交水稻和雜交玉米種子的商品供種率達(dá)到100%，全部實(shí)現(xiàn)了精選加工、統(tǒng)一包裝和標(biāo)牌銷(xiāo)售。小麥已由過(guò)去的農(nóng)民自留種發(fā)展到60%以上的商品供種率。

　　三是種業(yè)政企分開(kāi)，政策保障體系初步建立

　　目前，全國(guó)農(nóng)業(yè)種子管理機(jī)構(gòu)2679家，90%的涉農(nóng)縣區(qū)都有種子管理機(jī)構(gòu)，政企、事企全面分開(kāi)。31個(gè)省、區(qū)、市和四個(gè)森工集團(tuán)建立了林木種苗管理機(jī)構(gòu)，1500多個(gè)縣級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)設(shè)立了林木種苗管理機(jī)構(gòu)。各級(jí)財(cái)政加大對(duì)種業(yè)發(fā)展的投入，扶持建設(shè)了一批農(nóng)作物品種改良中心、繁育基地、質(zhì)檢中心和區(qū)域試驗(yàn)站。國(guó)家對(duì)種子企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，免征增值稅，實(shí)施良種補(bǔ)貼政策，設(shè)立種業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金或基金等，支持政策初具雛形。社會(huì)資本進(jìn)入種業(yè)明顯加快。種業(yè)國(guó)際化邁出新步伐，一些國(guó)內(nèi)大型種企在東南亞、非洲、南美等地設(shè)立了28家公司。

　　可以說(shuō)，在農(nóng)林領(lǐng)域，種業(yè)是依法治理成效比較明顯的產(chǎn)業(yè)之一。

　　二、我國(guó)種業(yè)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)

　　與國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足，近些年又進(jìn)入成本快速上升時(shí)期。加入世貿(mào)組織以來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口年均增長(zhǎng)超過(guò)20%，進(jìn)口額每3年翻一番，大宗農(nóng)產(chǎn)品已是全面凈進(jìn)口，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易逆差額逐年擴(kuò)大。今后若干年，因人口增長(zhǎng)和消費(fèi)水平提高產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品剛性需求擴(kuò)大趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，因城鎮(zhèn)化加速產(chǎn)生的耕地和水資源減少趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，因比較優(yōu)勢(shì)缺失產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格差距擴(kuò)大趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，因上述原因產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口擴(kuò)大趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。緩解“四個(gè)不可逆轉(zhuǎn)”，關(guān)鍵看農(nóng)業(yè)科技，農(nóng)業(yè)科技關(guān)鍵看種業(yè)。

　　我國(guó)種業(yè)發(fā)展急需解決的幾個(gè)主要問(wèn)題：(一)育種科技創(chuàng)新體系

　　2011年5月9日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的回良玉同志在全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)工作會(huì)議上的講話(huà)中，提出我國(guó)農(nóng)作物品種選育存在“四多四少”問(wèn)題，即：“我國(guó)商業(yè)化的種業(yè)科研體制機(jī)制尚未建立，產(chǎn)學(xué)研分割、育繁推脫節(jié)，育種方法、技術(shù)和模式落后，品種選育集成度低，成果評(píng)價(jià)及轉(zhuǎn)化機(jī)制不完善，品種選育目標(biāo)不適應(yīng)生產(chǎn)需要。選育的品種多，但突破性的品種少，相當(dāng)部分品種是低水平重復(fù)；通過(guò)審定的品種多，但較大面積種植的品種少，且品種名稱(chēng)混亂、一品多名和多品一名問(wèn)題突出；高產(chǎn)品種多，但綜合性狀好、品質(zhì)高、抗逆性和適應(yīng)性強(qiáng)的品種少，不適應(yīng)我國(guó)病蟲(chóng)多發(fā)、異常天氣頻發(fā)的趨勢(shì)；適合人工勞動(dòng)的品種多，但適合機(jī)械收割的品種少(特別是棉花、油菜等經(jīng)濟(jì)作物)，不適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展的新形勢(shì)。同時(shí)，受生產(chǎn)方式、加工工藝設(shè)備和檢測(cè)技術(shù)等因素影響，我國(guó)種子質(zhì)量水平不高，種子活力差、發(fā)芽勢(shì)弱、健康度低，導(dǎo)致出苗率低、攜病帶菌等問(wèn)題”。我國(guó)60%以上的玉米品種親本使用通用資源，低水平重復(fù)。

　　造成“四多四少”的原因是多方面的：一是投入和技術(shù)方面的原因。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)80%的科研經(jīng)費(fèi)用于商業(yè)化育種，種質(zhì)資源收集改良、育種方法、技術(shù)創(chuàng)新等基礎(chǔ)性、前沿性研究投入不足，育種方法滯后。分子育種缺少成果驗(yàn)證和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，種質(zhì)創(chuàng)新速度慢，制約著突破性大品種的選育。二是科研管理方面的原因。千軍萬(wàn)馬從事商業(yè)化育種，項(xiàng)目資源、材料資源和人才資源分散，難以集中優(yōu)勢(shì)資源攻關(guān)。絕大部分種子企業(yè)育種能力不足，科研基礎(chǔ)薄弱。三是科研評(píng)價(jià)體系方面的原因。“重立項(xiàng)輕驗(yàn)收”、“重論文輕專(zhuān)利”、“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”的科研評(píng)價(jià)體系，不利于催生原創(chuàng)性成果。四是品種審定制度方面的原因。品種審定以產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，品種同質(zhì)化嚴(yán)重。品種審定標(biāo)準(zhǔn)、程序以及公平性、透明性、合理性等，都有待完善。一些地方反映，在品種審定中，有的將老品種當(dāng)新品種審定，換個(gè)名稱(chēng)再審定，換個(gè)省區(qū)還審定；有的將同一品種多次審定或用其他品種冒牌、套牌，造成“一品多名”或“多品一名”；有的把他人的材料改換名稱(chēng)，搶先審定，侵害了原始品種所有人權(quán)益；有的鉆審定程序的空子，通過(guò)控制品種進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)間，搞權(quán)力尋租。在審定過(guò)程中，有的地方的一些工作人員利用審定資源緊缺搞權(quán)力尋租，違反了法律法規(guī)，也引起育種者的不滿(mǎn)，必須嚴(yán)肅執(zhí)法執(zhí)規(guī)，糾正此類(lèi)行為。

　　(二)植物新品種保護(hù)

　　我國(guó)1997年制定了《中華人民共和國(guó)植物新品種保護(hù)條例》并加入了《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約》(1978年文本)，但面臨著法律效力低、與國(guó)際植物新品種保護(hù)發(fā)展趨勢(shì)的銜接不夠緊密等問(wèn)題。作為行政法規(guī)，植物新品種保護(hù)條例難以對(duì)侵害新品種權(quán)的民事責(zé)任作出規(guī)定，對(duì)品種權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)力度有限。在制度安排上，對(duì)新培育的植物新品種未區(qū)分原始品種和實(shí)質(zhì)性派生品種，對(duì)實(shí)質(zhì)性派生品種的權(quán)利實(shí)現(xiàn)沒(méi)有任何約束性規(guī)定，導(dǎo)致一些育種者對(duì)授權(quán)品種的親本連續(xù)采取誘變、突變、回交等方式選育品種，只有細(xì)微性狀改良的品種便可堂而皇之作為新品種使用，形成對(duì)原始品種權(quán)人權(quán)益的侵害。

　　(三)種業(yè)集中度

　　我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)還屬于發(fā)展的初級(jí)階段，種子企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)只有十多年時(shí)間，雖然數(shù)量不少，但大多沒(méi)有完成原始資本積累，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍偏小。我國(guó)“育繁推一體化”前10強(qiáng)種子企業(yè)占種子國(guó)內(nèi)貿(mào)易額的13%；世界前10強(qiáng)種子企業(yè)占世界種子貿(mào)易額的35%，美國(guó)前20強(qiáng)種子企業(yè)占本國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易額的70%。我國(guó)銷(xiāo)售額前50強(qiáng)的種子企業(yè)，每年的研發(fā)投入約10多億元，占銷(xiāo)售額的4%左右；國(guó)際跨國(guó)種業(yè)集團(tuán)每年的研發(fā)投入占銷(xiāo)售額的8%至15%，有的甚至高達(dá)20%，美國(guó)種業(yè)巨頭孟山都公司資產(chǎn)近180億美元，每年的研發(fā)投入在10億美元以上。

　　(四)種子市場(chǎng)監(jiān)管

　　種子市場(chǎng)放開(kāi)以來(lái)，種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量劇增，分子育種等新技術(shù)的應(yīng)用，種子侵權(quán)行為呈高科技化趨勢(shì)，違法手段隱蔽性高。種子執(zhí)法力量薄弱，市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)和手段落后，直接影響執(zhí)法效果。在種子案件查處中，工商、公安、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法和種子管理部門(mén)交叉、缺位、越位、錯(cuò)位并存，對(duì)違法行為處罰力度輕，威懾力不夠，違法成本低。

　　(五)外資進(jìn)入

　　國(guó)外種子企業(yè)通過(guò)并購(gòu)國(guó)內(nèi)種子企業(yè)、獨(dú)資或合資開(kāi)展種子經(jīng)營(yíng)，獨(dú)資、合資設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)或通過(guò)品種授權(quán)使用等方式進(jìn)入我國(guó)種業(yè)領(lǐng)域，近年來(lái)呈加速趨勢(shì)，并且由園藝作物向糧食作物拓展，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)向科研育種延伸。國(guó)外種子企業(yè)憑借其雄厚的資金實(shí)力、強(qiáng)大的創(chuàng)新能力和靈活的營(yíng)銷(xiāo)模式，在與國(guó)內(nèi)種子科研、經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)中明顯占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

　　面對(duì)外資在種業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入的勢(shì)頭，需要辯證地看待。一方面，在利用國(guó)外先進(jìn)育種理念和技術(shù)、改變我國(guó)傳統(tǒng)育種和種植模式方面，我們可以取人之長(zhǎng)。另一方面，對(duì)其帶來(lái)的擠壓國(guó)內(nèi)種業(yè)市場(chǎng)空間、抬高生產(chǎn)成本、抑制國(guó)內(nèi)科研創(chuàng)新以及造成種質(zhì)資源流失等問(wèn)題，不可熟視無(wú)睹。總體看，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資的份額很小，大約占國(guó)家全部利用外資的3%左右(不足400億美元)。以主動(dòng)姿態(tài)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放，積極吸引外資投資農(nóng)業(yè)，仍是我們的主基調(diào)。但對(duì)于種業(yè)這個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，應(yīng)把握好利用外資的度，引進(jìn)和開(kāi)放，都應(yīng)有利于我們掌握核心育種技術(shù)，有利于保護(hù)國(guó)內(nèi)種業(yè)安全。

　　三、種子法修改的思路、原則和主要內(nèi)容

　　(一)修改的思路

　　建立現(xiàn)代種業(yè)制度是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的重要戰(zhàn)略舉措。很難想象，在一個(gè)落后的種業(yè)管理制度環(huán)境里，會(huì)催生出現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展壯大。

　　十一屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大代表有780人次提出修改種子法和制定植物新品種保護(hù)法的議案25件。2011年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見(jiàn)》，提出了新時(shí)期種業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)和保障措施。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理對(duì)種業(yè)發(fā)展都有明確指示，中共中央、國(guó)務(wù)院2015年又發(fā)出了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，都為修改種子法指明了方向。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)將修改種子法列入立法規(guī)劃，加快修改水到渠成。

　　種子法修改的思路是：認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的要求，立足于種業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)地位，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、“育繁推一體”的現(xiàn)代種業(yè)法律制度，著力提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、供種保障能力和市場(chǎng)監(jiān)管能力，保障種業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

　　(二)修改中把握的三個(gè)原則

　　一是著力搭建現(xiàn)代種業(yè)制度框架。構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、“育繁推一體”的現(xiàn)代種業(yè)體系，涵蓋多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及多個(gè)部門(mén)，需要統(tǒng)籌考慮、合力推進(jìn)。種子法修改把完善育種科技創(chuàng)新體系作為重要任務(wù)，把加強(qiáng)植物新品種權(quán)保護(hù)作為激勵(lì)原始創(chuàng)新的重要抓手，把提高種子企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)“育繁推一體化”作為做強(qiáng)種業(yè)的重要切入點(diǎn)，把加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督作為確保種子質(zhì)量和維護(hù)用種者權(quán)益的重要途徑，為建立現(xiàn)代種業(yè)制度搭好框架。這四個(gè)方面，都是規(guī)范種業(yè)健康發(fā)展的“牛鼻子”。

　　二是堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用與政府嚴(yán)格監(jiān)管并行不悖。堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，主要由市場(chǎng)決定種業(yè)的資源配置，除公益性研究外，其他都通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰。與此同時(shí)，劃定政府監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管職責(zé)，建立市場(chǎng)導(dǎo)向下的嚴(yán)管模式。政府的監(jiān)管要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和種業(yè)發(fā)展規(guī)律，不能大而無(wú)邊，事事包攬，但也不是撒手不管，監(jiān)管重點(diǎn)主要是規(guī)劃計(jì)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)秩序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等。在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，做到事前事中事后都有法可依、有章可循。實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，是這次修法的一個(gè)亮點(diǎn)，目的就是最大限度保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)種業(yè)發(fā)展的良好秩序。

　　三是把握“轉(zhuǎn)型升級(jí)”的度，循序漸進(jìn)。種業(yè)管理制度既要體現(xiàn)發(fā)展方向，又不能超越發(fā)展階段，獨(dú)唱“陽(yáng)春白雪”。在改革路徑和制度設(shè)計(jì)上，體現(xiàn)“漸進(jìn)式”和“小步快跑”的思路，不急于求成，不拔苗助長(zhǎng)，改革要與現(xiàn)階段各主體的發(fā)育程度、科研水平、政府的監(jiān)管能力及改革參與者的接受能力相適應(yīng)，最大限度地調(diào)動(dòng)科研人員、種子企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性。既注意學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際上先進(jìn)的種業(yè)管理制度，又不盲目不加區(qū)別的照搬。在扶持政策方面，明確財(cái)稅、信貸、保險(xiǎn)、良種繁育基地建設(shè)等優(yōu)惠政策，形成推動(dòng)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的合力。

　　(三)修改的主要內(nèi)容

　　種子法修改過(guò)程中，兩次在全國(guó)范圍征求各省區(qū)市人大、政府農(nóng)口及法制工作部門(mén)，以及國(guó)務(wù)院40多個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)，充分聽(tīng)取種子管理部門(mén)、科研院所、種子企業(yè)、種業(yè)協(xié)會(huì)、基層干部、農(nóng)民代表及專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，召開(kāi)了12次專(zhuān)家論證會(huì)，努力使每一項(xiàng)制度安排都建立在符合客觀(guān)規(guī)律的基礎(chǔ)上。修訂草案在種質(zhì)資源保護(hù)、種業(yè)科技創(chuàng)新制度、植物新品種權(quán)保護(hù)、品種審定和登記、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可和質(zhì)量監(jiān)管、種業(yè)安全審查評(píng)估、轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管、種子執(zhí)法制度、種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)制度及法律責(zé)任等十個(gè)方面，對(duì)種業(yè)管理制度進(jìn)行了完善。

　　1.完善種質(zhì)資源保護(hù)制度

　　我國(guó)是氣候類(lèi)型多樣的國(guó)家，地域廣闊、地形地貌復(fù)雜，需要保護(hù)的種質(zhì)資源種類(lèi)繁多。近年來(lái)，受城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)、氣候變化異常、生態(tài)環(huán)境惡化等因素影響，我國(guó)的種質(zhì)資源保護(hù)形勢(shì)比較嚴(yán)峻。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的保護(hù)方式已難以適應(yīng)。為此，種子法修訂草案規(guī)定，國(guó)家有計(jì)劃地開(kāi)展種質(zhì)資源普查工作；明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)建立種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、保護(hù)地的責(zé)任；明確種質(zhì)資源庫(kù)、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地的種質(zhì)資源屬公共資源，依法向社會(huì)開(kāi)放；占用種質(zhì)資源庫(kù)、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，需經(jīng)原設(shè)立機(jī)關(guān)同意。

　　占用種質(zhì)資源庫(kù)、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地需經(jīng)原設(shè)立機(jī)關(guān)同意，是否屬于新增行政許可？按照行政許可法的規(guī)定，行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。作為管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的事前控制手段，行政許可是行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)方的管理行為，由行政相對(duì)方提出申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)審批其他行政機(jī)關(guān)或其直接管理的事業(yè)單位的行為，不屬于行政許可。在修訂草案中，占用種質(zhì)資源庫(kù)、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，針對(duì)的是土地征收、征用中可能發(fā)生的隨意侵占行為，指向的主體是征地機(jī)關(guān)等政府相關(guān)管理部門(mén)，是對(duì)公權(quán)力的約束，不涉及審查、許可公民、法人或其他組織從事特定活動(dòng)的行為，不屬新設(shè)行政許可。

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