——訪農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)

　　“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重要探索

　　記者:如何理解農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”?

　　宋洪遠(yuǎn):中央明確提出,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),主要針對(duì)的是農(nóng)村土地中的承包地。按用途分類,我國農(nóng)村土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地兩大類,其中90%以上是農(nóng)地,而農(nóng)地中90%以上是承包地。承包地,既是農(nóng)戶最重要的生產(chǎn)資料,也是新型經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的基本要素。加強(qiáng)對(duì)承包地的保護(hù),是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要前提。

　　“三權(quán)分置”是個(gè)新提法,其核心是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離分置問題。這是深化農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐探索,體現(xiàn)了中國特色農(nóng)村土地制度改革的理論創(chuàng)新。首先要明晰產(chǎn)權(quán),這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。只有推進(jìn)土地承包權(quán)確權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán),才能消除土地流轉(zhuǎn)中的諸多不確定性,破解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的制約性因素,解決“誰來種地”問題,更好地保障國家糧食安全。

　　記者:如何實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”,應(yīng)注意哪些問題?

　　宋洪遠(yuǎn):下一步深化農(nóng)村土地制度改革,必須把落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)作為基本遵循。

　　落實(shí)集體所有權(quán),就是要積極探索農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)方式,建立健全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和農(nóng)村實(shí)際的土地產(chǎn)權(quán)制度。同時(shí)行使好農(nóng)村集體的管理監(jiān)督權(quán),發(fā)揮好集體的組織、服務(wù)功能。

　　穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán),就是確保在承包期內(nèi),不得強(qiáng)迫農(nóng)民放棄承包的土地。不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn),集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭,其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。

　　放活土地經(jīng)營權(quán),就是要鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營;加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè),為流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù),保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。

　　堅(jiān)持從國情和農(nóng)村實(shí)際出發(fā)。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展是客觀趨勢(shì),但必須看到這是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程,不能脫離實(shí)際、脫離國情。人多地少是我國的基本國情,各地農(nóng)村情況千差萬別,土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營必須因地制宜、循序推進(jìn),與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。否則,片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模,就會(huì)欲速則不達(dá)。

　　嚴(yán)守耕地紅線,維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,讓農(nóng)民吃上“定心丸”

　　記者:做好農(nóng)村土地制度改革,需完善哪些配套制度?

　　宋洪遠(yuǎn):實(shí)行“三權(quán)分置”,需要做好相關(guān)要素市場(chǎng)的基本制度安排。

　　首先要健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶承包地權(quán)益的保護(hù),真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。按照《物權(quán)法》要求,完善合同、健全登記簿、頒發(fā)權(quán)屬證書,確認(rèn)農(nóng)戶對(duì)承包地的占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)利。去年中央1號(hào)文件明確要求“用五年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。目前全國1611個(gè)縣(市、區(qū))、15.3萬個(gè)村開展確權(quán)試點(diǎn)工作,為下一步全面推開積累了經(jīng)驗(yàn)。

　　其次是建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系,完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò),鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。

　　此外,還要建立抵押物及其資產(chǎn)的評(píng)估機(jī)制、處置機(jī)制,完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。農(nóng)民有了承包經(jīng)營權(quán)證后,想去抵押、擔(dān)保、融資,甚至入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,需要有資產(chǎn)評(píng)估、處置機(jī)制,同樣也需要完善的二級(jí)市場(chǎng)。這些配套制度都需要不斷完善。

　　記者:深化農(nóng)村土地制度改革,應(yīng)堅(jiān)守哪些原則?

　　宋洪遠(yuǎn):堅(jiān)守三條底線:即堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損,這也是今后我們推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)守的基本原則。

　　嚴(yán)守18億畝耕地紅線,這是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線,決不能逾越。要采取嚴(yán)格的管控性措施,堅(jiān)持土地用途管制,嚴(yán)格永久基本農(nóng)田保護(hù),做到各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地,以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。在土地流轉(zhuǎn)過程中,堅(jiān)持依法自愿有償,尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位,村級(jí)組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn),讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。同時(shí)確保流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),重點(diǎn)支持糧食規(guī)模化生產(chǎn)。

　　延伸閱讀

　　從兩權(quán)分置到三權(quán)分置　　

　　發(fā)端于農(nóng)村的那場(chǎng)改革仍記憶猶新。上世紀(jì)70年代末，包產(chǎn)到戶實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分置”，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。

　　當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量人口和勞動(dòng)力離開農(nóng)村，原來家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。

　　黨的十八大提出，要鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。一系列農(nóng)村土地制度改革政策密集出臺(tái)：

十八屆三中全會(huì)首次提出：賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

　　2014年的一號(hào)文件，從完善農(nóng)村土地承包政策、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度、加快推進(jìn)征地制度改革四方面，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。

　　2014年11月，中央審議通過了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出了“三權(quán)分置”；12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議又審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。兩個(gè)《意見》關(guān)注農(nóng)村最重要的“四塊地”，這也意味著，我國新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)大幕正徐徐開啟。