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“別人吃飯，我們貼錢”
湘鄉(xiāng)市、桃江縣和桃源縣是湖南三個著名的糧食主產(chǎn)縣（市），記者在這三個縣調(diào)查時，從當(dāng)?shù)胤止苻r(nóng)業(yè)的副縣長到各個與農(nóng)業(yè)相關(guān)的部門，都不約而同地向記者大倒苦水：與主抓糧食付出的大量人力財力以及失去的各種發(fā)展機(jī)會相比，產(chǎn)糧大縣所獲得的回報太少。這讓單純依靠行政強(qiáng)壓的地方政府失去了動力。
湘鄉(xiāng)市是湘潭市下轄的一個縣級市，已連續(xù)五年獲得全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣稱號。湘鄉(xiāng)市財政局副局長賀伏梅向記者介紹：“每年中央給我們產(chǎn)糧大縣轉(zhuǎn)移支付獎勵資金在2900萬左右，但2014年湘鄉(xiāng)本級財政另外還投入了4644萬與糧食生產(chǎn)直接有關(guān)的資金，今年則達(dá)到了6414萬，基本上每年增幅在15％左右。如果算上水利等間接投入，湘鄉(xiāng)本級財政每年用于糧食生產(chǎn)的資金超過1億元。”
“糧食主銷區(qū)大量發(fā)展工業(yè)，而主產(chǎn)縣則因為抓糧食失去了太多發(fā)展機(jī)會。用一句話概括就是‘別人吃飯，我們貼錢。’”一位受訪副縣長這樣感慨。為了穩(wěn)住糧食面積和產(chǎn)量，這些產(chǎn)糧大縣每年一到春耕、“雙搶”時節(jié)，就會出現(xiàn)田里的干部比農(nóng)民還多的景象。政府不僅要多次發(fā)文敦促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實任務(wù)，甚至一些干部還要把農(nóng)民拋荒不愿種的地流轉(zhuǎn)過來自己種。“如果把投入糧食生產(chǎn)的錢集中起來搞一兩個工業(yè)企業(yè)，最多三年時間就賺回來了。”
“說實話我們并不愿意搞糧食，但又不想‘產(chǎn)糧大縣’這塊牌子倒掉。”桃江縣副縣長李暢和直言，“桃江既不是生態(tài)大縣，也不是扶貧大縣，只能保‘產(chǎn)糧大縣’這塊牌子。我們的想法是寄希望于今后的政策調(diào)整，如果國家以后對產(chǎn)糧大縣的轉(zhuǎn)移支付或獎勵大幅提高，那時如果我們丟了這塊牌，就太劃不來了。”
據(jù)了解，近幾年來，桃江縣農(nóng)民拋荒和“雙改單”（雙季水稻改種一季水稻）的現(xiàn)象十分普遍，地方政府只能通過行政強(qiáng)壓的手段來保面積保產(chǎn)量。桃江縣農(nóng)業(yè)局局長劉伯約介紹，糧食生產(chǎn)在桃江縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績效考核中占2分，比重很大。而且縣里規(guī)定，糧食生產(chǎn)任務(wù)必須百分之百保證完成，哪怕完成99％，也只能計0分。“此外，所有涉農(nóng)項目的考核都要與其掛鉤，一項完不成所有都不及格。”劉伯約說。
劉伯約認(rèn)為，采取“行政強(qiáng)壓”也是不得已而為之。當(dāng)前桃江的糧食生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，除了比較效益過低外，還面臨以下壓力：一是高質(zhì)量的耕地不斷減少，占補平衡補充的耕地難以達(dá)到要求。二是經(jīng)濟(jì)作物迅速擴(kuò)張。從益陽市到桃江縣的省道兩邊，幾乎都種滿了水果和苗木。三是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，去年全縣有四分之一的糧田因為遭受洪澇災(zāi)害而被淹沒。
為增產(chǎn)不惜犧牲地力及糧食質(zhì)量
“產(chǎn)糧靠大縣、大縣靠大戶”，種糧大戶將在不遠(yuǎn)的將來成為我國糧食生產(chǎn)的主力軍。增強(qiáng)糧食生產(chǎn)的“內(nèi)生動力”，將來也主要得靠種糧大戶。但由于多年來“以量為綱”的主導(dǎo)思想和成本持續(xù)上升帶來的增產(chǎn)壓力，種糧大戶們不得不通過過量使用農(nóng)業(yè)投入品來維持高產(chǎn)。
不少種糧大戶告訴記者，近年來種糧成本上升的幅度遠(yuǎn)高于糧價上升的幅度，只能通過提高單產(chǎn)來穩(wěn)定收益，雖然明知會對耕地地力及糧食質(zhì)量產(chǎn)生不良影響，但化肥農(nóng)藥仍是越用越多。以除草劑為例，有種糧大戶告訴記者，現(xiàn)在一些從國外進(jìn)口的除草劑除草效果雖然很好，但毒性很大，以至于都不敢在地里隨意放養(yǎng)家禽。而為了保持除草效果，劑量更是越用越大。
“（除草劑）頭年每畝20克就能解決問題，第二年就得50克，第三年70克，第四、五年就得換個牌子才管用。有時用多了，我們自己都感到害怕。”一位種糧大戶告訴記者，有些人甚至采用一些“偏方”，通過為成熟稻谷噴灑劇毒農(nóng)藥，來縮短糧食晾曬時間，減少損耗。
湖南省稻谷產(chǎn)量常年占全國總產(chǎn)的14％左右，但人均耕地只有0.8畝，且耕地質(zhì)量呈下降趨勢。目前，湖南省高產(chǎn)田1800萬畝左右，而中產(chǎn)田和低產(chǎn)田分別超過2700萬畝和1000萬畝，兩者比利接近三分之二。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，湖南省土壤酸化明顯加快，耕地土壤pH值由上世紀(jì)80年代的6.5下降到目前的6.0。稻田耕層普遍變淺，由上世紀(jì)80年代的16.5厘米減少到目前的13厘米左右。近年來，全省農(nóng)用化肥施用量維持在850萬噸左右，農(nóng)藥使用量超過12萬噸，農(nóng)用地膜使用量達(dá)到8萬噸，而主要作物對氮磷鉀等化肥的當(dāng)季利用率分別只有30％、25.9％和36.7％，農(nóng)藥利用率也只有30％左右。
湖南省農(nóng)委一位官員介紹稱，許多糧食主產(chǎn)縣的農(nóng)田由于基礎(chǔ)設(shè)施老化，排水條件差，大量稻田采取簡單的板田或冬泡過冬，失去了周年規(guī)律性的土壤干濕交替過程，稻田潛育、次生潛育逐年加劇，目前全省潛育化稻田面積接近850萬畝。耕地嚴(yán)重退化導(dǎo)致土壤基礎(chǔ)地力不斷下降，土壤更加“吃肥、吃工、吃水”。增加產(chǎn)量，要靠更多的使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和灌溉用水，長此以往農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展將難以為繼。
今年3月，湖南省農(nóng)委主任劉宗林曾表示，從今年起湖南省將深入推進(jìn)測土配方施肥、農(nóng)藥減量控害，并加大低毒生物農(nóng)藥補貼示范推廣實施力度。同時鼓勵和推廣使用生物有機(jī)肥、低毒殘留農(nóng)藥、生物農(nóng)藥等綠色防控技術(shù)，力爭實現(xiàn)全省化肥農(nóng)藥使用量“零增長”。
涉農(nóng)資金使用像“撒胡椒面”
種糧大戶普遍反映，目前與農(nóng)民的流轉(zhuǎn)合同普遍是三年或五年一簽，缺乏政策機(jī)制保障，農(nóng)民單方面毀約拿回土地的現(xiàn)象十分普遍，這就導(dǎo)致他們只得“殺雞取卵”，不顧地力一味追求高產(chǎn)。同時，由于涉農(nóng)資金“錢出多門”又各自為政，難以整合起來為大戶提供服務(wù)。
桃源縣種糧大戶丁巧云告訴記者，由于擔(dān)心農(nóng)民隨時會收回承包地，許多種糧大戶不敢大量投入建設(shè)水利基礎(chǔ)設(shè)施，也不敢投入財力物力耐心追求稻谷質(zhì)量。這幾年，丁巧云自己做了一些嘗試，如通過種綠肥撒石灰等手段進(jìn)行土壤恢復(fù)，以及聘請專家治理土壤污染。但他的行為不僅不能取得農(nóng)民和大戶同行們的理解，反而招來嘲笑，認(rèn)為他在干“蠢事”。
另一位“85后”種糧大戶彭晉京也對土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性表示擔(dān)憂。按照規(guī)劃，他將土地流轉(zhuǎn)面積控制在合理規(guī)模，打算通過精耕細(xì)作、委托加工的方式打造自己的大米品牌。但幾年來與流轉(zhuǎn)農(nóng)戶打交道的經(jīng)驗告訴他，土地流轉(zhuǎn)時限的長短不一讓他的規(guī)劃很難付諸實踐。“流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定不長久，我就沒辦法去專心改善地力，也難以穩(wěn)定屬于自己的勞動力，更不要說投入大量資金去搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”彭晉京說。
而涉農(nóng)資金使用分散，扶持政策缺乏針對性精準(zhǔn)性也是三個產(chǎn)糧大縣反映最多的問題。桃江縣國土局副局長吳文正介紹稱，桃江縣5年來獲得3億資金進(jìn)行基本農(nóng)田改造，但改造面積多達(dá)15萬畝，平均下來一畝地也就1000多元左右，還要扣除各種設(shè)計費招標(biāo)費等成本，真正用到田里的只有五六成，錢花了不少，但農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)卻沒有提高多少。類似的情況在多個涉農(nóng)部門均不同程度存在，比如涉及耕地整理改造的就有農(nóng)業(yè)、財政、國土、發(fā)改、水利等多個部門，政出多門、資金高度分散，基層干部們戲稱為“一起來撒胡椒面”。
“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。有的部門建了一條渠道，上面沒水，下面沒支流，工程驗收過關(guān)之后就沒人管了，不能真正發(fā)揮效用。有的地方灌溉設(shè)施修得一應(yīng)俱全，可周圍的田都荒了一大半。”桃江一位干部建議，應(yīng)該加強(qiáng)資金的整合和使用效率，特別是對于“最后一公里”，政府沒辦法投入，新型經(jīng)營主體投入又缺乏動力和資金，可以考慮建立政府和經(jīng)營主體共同投入的機(jī)制。同時，直接對新型經(jīng)營主體給予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼，以鼓勵和引導(dǎo)他們進(jìn)行基建投入。
此外，多年來一直有爭議的“普惠式”種糧補貼方式也廣為種糧大戶和地方政府詬病。湘鄉(xiāng)市種糧大戶李立平反映，湘鄉(xiāng)30畝以上的大戶有2400戶，幾乎沒有任何制度性的補貼和扶持；反過來，一些多年外出打工，耕地拋荒的農(nóng)戶卻年年領(lǐng)補貼。李立平說，去年市里評了個獎，自己得了幾萬塊，這是種糧十多年來唯一一次。而據(jù)記者了解，雖然今年國家開始實行農(nóng)業(yè)補貼改革，在全國范圍內(nèi)調(diào)整20％的農(nóng)資綜合補貼，加上種糧大戶補貼試點資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。但受訪種糧大戶多數(shù)表示，20%的比例依然過低，國家應(yīng)盡快出臺具體操作細(xì)則，并逐年加大對種糧大戶的補貼扶持力度。
相關(guān)鏈接：“部門主導(dǎo)”型涉農(nóng)資金運作方式亟待改革
我國糧食主產(chǎn)縣共有800多個，它們?yōu)榇_保實現(xiàn)糧食11連增作出巨大貢獻(xiàn)。但同時，糧食主產(chǎn)縣也面臨著利益分配不合理、銷售不暢、倉儲緊張等壓力。產(chǎn)糧大縣（市）建議，國家應(yīng)通過加大轉(zhuǎn)移支付力度、確保糧食生產(chǎn)“量質(zhì)并舉”等方式，調(diào)動主產(chǎn)縣地方政府抓糧、大戶種糧的積極性，確保國家糧食安全。
一是加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高對糧食主產(chǎn)縣的獎勵扶持。一些產(chǎn)量大縣（市）基層干部表示，抓糧食生產(chǎn)不僅財政無收益、要倒貼，還要付出土地資源、淡水資源、勞動力資源，付出發(fā)展工業(yè)的機(jī)會成本。而現(xiàn)有的涉糧轉(zhuǎn)移支付太少，難以刺激地方政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。
桃源縣副縣長張志紅說，國家現(xiàn)在對生態(tài)大縣的轉(zhuǎn)移支付大幅提高，有的山區(qū)重點縣，僅此一項轉(zhuǎn)移支付就達(dá)億元以上，而桃源作為湖南全省第一產(chǎn)糧大縣，來自中央的獎勵資金卻只有4700多萬。建議參照生態(tài)大縣轉(zhuǎn)移支付的方式大幅提高當(dāng)前對糧食主產(chǎn)縣的支持力度，可根據(jù)現(xiàn)有永久性耕地或基本農(nóng)田保有量，按照每畝100元的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立轉(zhuǎn)移專項，實施以獎代投；同時加大涉農(nóng)項目向糧食主產(chǎn)縣的傾斜力度，逐步減少直至取消項目的縣級配套，改變“糧食產(chǎn)得越多，財政損失越大”的現(xiàn)狀，解決地方政府內(nèi)生動力不足的問題。
二是加快建立健全農(nóng)村社會保障體系，解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。基層認(rèn)為，國家應(yīng)盡快大幅提高農(nóng)村地區(qū)退休工資最低水平，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民老年人退休工資水平一體化。同時，加快建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系，加大對農(nóng)村合作醫(yī)療的財政支持力度，完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、社會補助等社保體系。此外，可以探索農(nóng)民用土地承包權(quán)換取較高的社會保障，促使土地的經(jīng)營使用功能同農(nóng)民的基本保障功能剝離開，逐漸降低農(nóng)民對土地過強(qiáng)的依賴性，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造環(huán)境。
三是整合涉農(nóng)資金和項目，支持種糧大戶和主產(chǎn)縣提高耕地地力，立足長遠(yuǎn)改善農(nóng)業(yè)環(huán)境。桃江縣副縣長李暢和認(rèn)為，每年各部委撥付的各類涉農(nóng)資金不僅量多面廣難以發(fā)揮作用，“九龍治水、撒胡椒面”的現(xiàn)象不符合基層實際。國家亟待改革“部門主導(dǎo)”型的涉農(nóng)涉糧項目投入和運作方式，將各類涉農(nóng)資金進(jìn)行整合后，由縣一級政府進(jìn)行統(tǒng)籌安排。針對一些種糧農(nóng)戶“涸澤而漁、殺雞取卵”，大量施用農(nóng)藥化肥的現(xiàn)象，中央應(yīng)立足長遠(yuǎn)，把提升耕地地力作為確保糧食長期安全的頭等大事來抓，設(shè)立諸如有機(jī)肥補貼等專項資金支持農(nóng)戶改善耕地土壤環(huán)境。同時，土地流轉(zhuǎn)在確保承包戶權(quán)益的前提下，要研究制訂專門的政策來保障流轉(zhuǎn)大戶的權(quán)益，通過加大補貼、項目支持等多種方式來刺激和帶動種糧大戶加大投入力度，修復(fù)和改善耕地質(zhì)量。
四是改變糧食生產(chǎn)“以量為綱”、重生產(chǎn)輕流通等現(xiàn)象。湖南三個主產(chǎn)縣種糧大戶和糧食局均反映，發(fā)生在2013年的湖南“鎘米風(fēng)波”至今仍對當(dāng)?shù)丶Z食銷售有嚴(yán)重影響，滯銷稻谷大量積壓不僅令糧食加工企業(yè)生存現(xiàn)狀堪憂，也嚴(yán)重影響種糧農(nóng)民收益。桃源縣糧食局副局長羅國清認(rèn)為，糧食主產(chǎn)縣應(yīng)將重點從強(qiáng)調(diào)糧食產(chǎn)量向狠抓糧食質(zhì)量轉(zhuǎn)移，國家應(yīng)支持主產(chǎn)縣打通糧食銷售渠道、鞏固地方糧食儲備。
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