回顧我國糧食進(jìn)出口量變化的歷史，2012年以前我國大米進(jìn)口量總體變化不大，年進(jìn)口量總體在25萬噸—75萬噸之間(見圖一)，2012年我國進(jìn)口量出現(xiàn)大幅增長(環(huán)比增加約3倍)，達(dá)到236.8萬噸，之后維持較高水平，2014年進(jìn)口則達(dá)到258萬噸的歷史性高點(diǎn)，接近當(dāng)年玉米進(jìn)口總量。根據(jù)目前已有數(shù)據(jù)推算，今年大米進(jìn)口量仍會(huì)在上年基礎(chǔ)上繼續(xù)有所增加。

　　此外，我國玉米、小麥進(jìn)口近幾年也維持在較高水平，而大米、玉米出口量穩(wěn)中下降。2014年玉米、小麥分別進(jìn)口260萬噸、300萬噸，全年我國谷物進(jìn)口達(dá)到1951萬噸。同年出口大米41.9萬噸、玉米2萬噸，谷物總出口量僅71萬噸，全年凈進(jìn)口谷物1880萬噸。

　　近幾年糧食進(jìn)口大幅增加的原因

　　近幾年我國以大米為主的糧食進(jìn)口大幅增加，既有品質(zhì)差異的原因，又受國內(nèi)外市場價(jià)格差距不斷變化的引導(dǎo)，其中最主要的還是后者。以2013年為例，我國大米進(jìn)口227萬噸，其中從越南進(jìn)口154.51萬噸(占68%)、巴基斯坦進(jìn)口57.96萬噸(占26%)、泰國進(jìn)口17.54萬噸(占8%)。越南出口大米以早秈米(白米)為主，品質(zhì)上遠(yuǎn)不及泰國(雖然越南也在不斷提高其大米品質(zhì))，泰國大米出口的主要品種是蒸谷米33%(非洲和中東)、茉莉香米22%(亞洲地區(qū))、白米22%(中東地區(qū)).2013年越南含碎5%大米價(jià)格為每噸393美元，比泰國同等級大米494美元/噸低20.4%，2013年我國從越南進(jìn)口大米數(shù)量上遠(yuǎn)超泰國，說明價(jià)格發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

　　對比近十年來我國大米進(jìn)口成本和廣東地區(qū)粳米價(jià)格(見圖二)，可以發(fā)現(xiàn)，2010年之前幾年，我國廣東地區(qū)粳米批發(fā)價(jià)格低于我國大米進(jìn)口到岸成本，2011年開始從上年的每噸低644元逆轉(zhuǎn)為高807元，2012年—2014年的三年間，廣東粳米批發(fā)價(jià)格比進(jìn)口大米成本高1600—2700元，這三年大米進(jìn)口量都在250萬噸上下。目前，含碎5%大米C&F報(bào)價(jià)越南約為360美元/噸、泰國約為414美元/噸，進(jìn)口大米與廣東大米的價(jià)差仍保持在千元以上。

　　測算廣東粳米批發(fā)價(jià)與我國進(jìn)口大米成本之間的價(jià)格差和我國大米進(jìn)口量二者的相關(guān)性及之間的因果關(guān)系，二者相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.94，表明二者高度相關(guān)，同時(shí)，價(jià)格差對進(jìn)口量具有引導(dǎo)性，即說明價(jià)格因素是主導(dǎo)進(jìn)口數(shù)量的最主要原因。

　　糧食產(chǎn)品供給和需求彈性都比較小，供需數(shù)量微小的變化會(huì)引起市場價(jià)格的較大波動(dòng)，再加上全球大米出口高度集中，導(dǎo)致大米具有大漲大跌的突出特性，這也使得國內(nèi)國外兩個(gè)市場價(jià)格高、低變化可以在較短時(shí)間內(nèi)完成。2008年7月泰國大米價(jià)格上漲到歷史最高，為每噸1000美元，到2009年1月份下跌到550美元/噸，跌幅45%，而期間國內(nèi)粳米批發(fā)價(jià)格從每斤1.67元下降至1.60元，降幅4.2%；廣東粳米批發(fā)價(jià)格從每斤1.68元上升至1.75元。2011年越南大米價(jià)格從上年的421美元/噸上漲到513美元/噸，漲幅21.9%，泰國大米漲幅11.8%，而期間廣東粳米批發(fā)價(jià)從每斤2.01元上漲到2.62元，漲幅30.3%。正是由于這兩次國內(nèi)、國外市場價(jià)格出現(xiàn)的寬幅變化，導(dǎo)致2011年至今國內(nèi)大米價(jià)格一直高于國際市場。

　　那么，我國大米價(jià)格高于國際是不是由于我國最低收購價(jià)政策所引起的？2011年泰國、越南大米價(jià)格連續(xù)上漲，我國也將粳稻最低收購價(jià)從105元提高到128元，提高幅度21.9%，客觀地說，最低收購價(jià)的提高對我國大米價(jià)格產(chǎn)生了底部支撐，但是，這一政策并不僅在我國實(shí)行。泰國政府對稻谷實(shí)施價(jià)格支持計(jì)劃、價(jià)格保險(xiǎn)計(jì)劃和大米典押政策等一系列價(jià)格支持政策，越南政府實(shí)行稻谷收購價(jià)政策，兩國政策的實(shí)質(zhì)和立足點(diǎn)與我國實(shí)行的最低收購價(jià)政策是一致的。因此，可以說全球大米市場是在全球普遍托市基礎(chǔ)上的市場化運(yùn)行，各國的托市價(jià)基本上也是根據(jù)供求關(guān)系制定的，從長遠(yuǎn)來看，供求關(guān)系仍然主導(dǎo)全球大米價(jià)格的變化。

　　國內(nèi)糧價(jià)低于國際是“常態(tài)”還是“新常態(tài)”

　　針對連續(xù)多年的國內(nèi)糧價(jià)低于國際，是否需要采取措施，采取什么樣的措施，最為關(guān)鍵的就是要弄清楚這種現(xiàn)象是不是“常態(tài)”，會(huì)不會(huì)是“新常態(tài)”。

　　分析研究歷年來國內(nèi)外糧價(jià)長期對比，可以發(fā)現(xiàn)，這種情況并不是“常態(tài)”。我國于2004年、2006年起分別對稻谷、小麥實(shí)行最低收購價(jià)政策，從圖二可見，從2004年到2010年間，廣東粳米批發(fā)價(jià)一直高于我國進(jìn)口大米成本。

　　分別比較歷年來玉米、小麥進(jìn)口成本和批發(fā)價(jià)格，得出的結(jié)論是：2008年以前，國內(nèi)玉米批發(fā)市場價(jià)格持續(xù)低于進(jìn)口到岸價(jià)，受到2008年下半年國際市場玉米價(jià)格大幅下跌的影響，國內(nèi)玉米批發(fā)市場價(jià)格與進(jìn)口到岸價(jià)差距迅速縮小，從2009年初至今，我國玉米進(jìn)口成本低于國內(nèi)批發(fā)價(jià)格；小麥?zhǔn)袌雠c玉米相似，以2009年初為節(jié)點(diǎn)，之前國內(nèi)市場一直低于進(jìn)口成本，如最高時(shí)的2008年3月份，國內(nèi)小麥批發(fā)價(jià)格為每噸1640元，比進(jìn)口到岸價(jià)低62.2%。

　　今后國際糧價(jià)會(huì)不會(huì)長期低于國內(nèi)市場，即會(huì)不會(huì)成為“新常態(tài)”？研究表明，從長期來看，國際、國內(nèi)兩個(gè)市場包括大米在內(nèi)的糧食價(jià)格走勢總體是一致的，大約10年為一個(gè)周期，國內(nèi)國際市場價(jià)格的高低轉(zhuǎn)換也是8—10年左右出現(xiàn)一次。目前，國際糧價(jià)已經(jīng)有所反彈，根據(jù)當(dāng)前全球糧食產(chǎn)需形勢以及糧價(jià)周期波動(dòng)的特點(diǎn)，我們的判斷是，目前國際糧價(jià)已經(jīng)進(jìn)入周期上升的初期，近一兩年會(huì)緩慢上漲，3年后漲幅會(huì)比較大，也會(huì)遠(yuǎn)高于國內(nèi)市場漲幅，2016年、2017年左右國際糧價(jià)水平將會(huì)高于國內(nèi)市場，屆時(shí)各國的糧食貿(mào)易政策將轉(zhuǎn)移到如何控制糧食出口上來。因此，糧食大量進(jìn)口的局面可能還會(huì)延續(xù)1年至2年，但并不會(huì)是“常態(tài)”。

　　政策建議

　　糧食價(jià)格支持政策實(shí)施中引發(fā)出來的問題和爭論，實(shí)際上是糧食體制改革中市場配置資源與國家宏觀調(diào)控兩個(gè)目標(biāo)之間如何協(xié)調(diào)的問題。從長期看，我國糧食供求仍然是呈現(xiàn)緊平衡的趨勢，但在氣候、國際糧食市場等諸多因素疊加作用下，階段性的“三增”問題以及時(shí)段性、區(qū)域性過剩引起的市場糧價(jià)下降、農(nóng)民收入減少，也都會(huì)發(fā)生。對此，中央財(cái)政應(yīng)做好足夠準(zhǔn)備，將其視為目標(biāo)價(jià)格實(shí)施前解決糧食供求長期偏緊問題所必須付出的公共成本。只有如此，才能保證種糧農(nóng)民收入的長期穩(wěn)定，持續(xù)激發(fā)種糧積極性，維護(hù)我國的糧食安全。

　　(一)我國大米(主糧)政策應(yīng)堅(jiān)守底線

　　我國以世界7%的耕地，養(yǎng)活世界22%的人口，增加糧食的供給對我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展意義重大。大量進(jìn)口糧食對我國并不現(xiàn)實(shí)，糧食尤其是主糧應(yīng)作為戰(zhàn)略性物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備，這點(diǎn)不能因?yàn)槎唐谪?cái)政支出增加而發(fā)生動(dòng)搖，不能因?yàn)橥恋匾厥袌龌母锒淖?8億畝耕地紅線。

　　如果肆意放任大米等糧食進(jìn)口，必然導(dǎo)致國內(nèi)土地荒廢、整個(gè)糧食生產(chǎn)停滯、糧食市場受控于人。因此，正如我國著名糧食問題專家丁聲俊所言，當(dāng)前“決不可放松糧食安全這根‘弦’”，要將糧食安全作為底線堅(jiān)守。

　　(二)我國糧價(jià)形成機(jī)制是否需要改革

　　目前，我國糧價(jià)形成機(jī)制并不完善，仍然需要適應(yīng)市場和時(shí)代的發(fā)展逐步改進(jìn)。美國、歐盟、日本目前都以目標(biāo)價(jià)格為糧價(jià)形成基礎(chǔ)制度，目標(biāo)價(jià)格政策既有價(jià)格支持的特征，又有直接支付的性質(zhì)，是由價(jià)格支持向直接支付轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的政策措施，目標(biāo)價(jià)格也是我國糧價(jià)改革和發(fā)展的方向和歸宿，但不能急于求成。首先，我國目標(biāo)價(jià)格制度的自然基礎(chǔ)與歐美并不相同，美國、歐盟成片的土地導(dǎo)致其實(shí)行目標(biāo)價(jià)格的成本較低。其二，我國在目標(biāo)價(jià)格方面的基礎(chǔ)工作與國外仍有較大差距，我國地域廣、南北差距大，存在著目標(biāo)價(jià)格確定難、補(bǔ)貼依據(jù)確定難等實(shí)際問題。其三，實(shí)行目標(biāo)價(jià)格后，國內(nèi)大米價(jià)格的波動(dòng)勢必更大程度上受東南亞市場影響，價(jià)格的波動(dòng)幅度勢必會(huì)更大。在市場主導(dǎo)下，國內(nèi)外大米價(jià)格差通過進(jìn)出口貿(mào)易來進(jìn)行調(diào)節(jié)，將會(huì)導(dǎo)致大米等在進(jìn)出口數(shù)量和頻率上的加大、加快，也是對國家管控能力的考驗(yàn)。最后，實(shí)行目標(biāo)價(jià)格雖然國家只補(bǔ)錢、不收糧，但也帶來了今后如果遇到豐收年景、出現(xiàn)糧食供大于求時(shí)，多余的糧食由誰來收購和儲(chǔ)存的問題，解決不好將會(huì)出現(xiàn)新的賣糧難問題，導(dǎo)致“谷賤傷農(nóng)”，影響農(nóng)民種糧積極性，進(jìn)而影響國家糧食安全。

　　因此，必須在深刻總結(jié)棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步完善方案，待棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格機(jī)制基本捋順，并取得明顯成效后，再推行到糧食品種上。而且，考慮到糧食的戰(zhàn)略意義，在三大品種中，應(yīng)先推行玉米，其次再考慮大米、小麥。

　　從長期來看，我國還要建立科學(xué)完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。歐美國家的農(nóng)業(yè)支持政策演變邏輯顯示，采取保險(xiǎn)方式支持農(nóng)業(yè)是一種市場化的途徑，是大勢所趨。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與美國的一個(gè)重要區(qū)別是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大多保成本，而美國側(cè)重保產(chǎn)量和收入。

　　(三)有必要對當(dāng)前情況采取階段性、針對性措施

　　糧食作為關(guān)系國計(jì)民生的品種，在遭遇特殊情況時(shí)，對其進(jìn)出口進(jìn)行臨時(shí)性適當(dāng)管控是各國的普遍做法，也是一個(gè)負(fù)責(zé)任政府的體現(xiàn)。過去40年來，全球大米市場一直被泰國、越南、美國和巴基斯坦等少數(shù)幾個(gè)出口國壟斷，占到了全球出口的70%左右。目前我國糧食市場受到國內(nèi)國外市場雙重?cái)D壓，對我國資源形成較大浪費(fèi)，這種情況已經(jīng)持續(xù)多年，而且預(yù)計(jì)還將持續(xù)1—2年，尤其是全球壟斷性極高的大米市場，更有必要通過其他政策進(jìn)行臨時(shí)管控。首先，通過海關(guān)等手段控制大米進(jìn)口數(shù)量；其次，采取糧食深加工等階段性綜合配套措施消化質(zhì)量較差的糧食庫存，將“高數(shù)量”庫存轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;高質(zhì)量”庫存。臨時(shí)性政策的關(guān)鍵在于“度”。2011年，泰國實(shí)行稻谷典押計(jì)劃，以高于市場50%的價(jià)格進(jìn)行大米收購，最終導(dǎo)致的是國內(nèi)庫存創(chuàng)歷史新高，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)民補(bǔ)貼打白條，并在一定程度上影響了英拉政府執(zhí)政，這樣的教訓(xùn)值得吸取。臨時(shí)政策還要注意靈活性，應(yīng)該根據(jù)國內(nèi)、國際情況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。要做到這一點(diǎn)，最為關(guān)鍵的不僅僅是對當(dāng)前國際糧價(jià)動(dòng)態(tài)及時(shí)關(guān)注，更重要的是對后期走勢必須有趨勢性的判斷，這樣才能讓政策走在市場的前面。  
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