第一部分：糧食安全一般理論

　　市場與治理的視角

　　聯(lián)合國糧農(nóng)組織是“糧食安全”概念的發(fā)明者，前后定義了三次。1974年，在第一次世界糧食首腦會議上，糧農(nóng)組織將糧食安全定義為：“保證任何人在任何時候，都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。”

　　1983年，糧農(nóng)組織第一次修正糧食安全概念，提出糧食安全的目標是：“確保任何人在任何時候，既能買得到又能買得起其所需要的基本食品。”

　　1996年，第二次世界糧食大會通過《世界糧食首腦會議行動計劃》，稱：“只有當所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全。”這是糧農(nóng)組織第二次修正糧食安全概念。

　　折中糧農(nóng)組織的三個定義，我們可以得到一個合適的糧食安全定義：（1）確保任何有自食其力能力的人，在任何時候既能買得到又能買得起其所需要的基本食品；并且（2）保證任何沒有自食其力能力的人，在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。這個定義的兩個構(gòu)成部分，分別縮小了1983年定義與1974年定義的外延，但保留了原有定義的基本內(nèi)涵。

　　首先，可以從比糧食供給安全更高的視角來理解這個定義。

　　基于這個視角，上述定義的（1）是說：對有工作能力、能自食其力的人來說，糧食安全是一種能力。這些人占一個社會的絕大多數(shù)。對這些人來說，只要勞動力價格超過養(yǎng)活勞動力的糧食之價格，即工資超過糊口成本，糧食安全問題就已被置換為就業(yè)問題?？梢杂檬I(yè)率與恩格爾系數(shù)來定量地度量糧食安全水平。一個人或一個家庭食品消費占總消費的比重越低，即恩格爾系數(shù)越低，生活水平及糧食安全水平也就越高，同時也越有能力積累更多的儲蓄與投資，應付失業(yè)等風險，確保失業(yè)時有更高的生活水平與糧食安全水平。

　　對一個農(nóng)村人來說，如果他去做裝潢工或快遞小哥能月入過萬，遠遠超過務農(nóng)的收入，那么他務工之下的恩格爾系數(shù)就要遠遠低于務農(nóng)，他種糧自給自足反而削弱了自己的糧食安全水平。對一個國家來說，如果有著更高的人均GDP與人均可支配收入，那么理論上它的糧食安全水平也就可能更高。饑荒可能會發(fā)生在非洲，但不會發(fā)生在美日。

　?。?）是說：對由于先天后天原因失去工作能力、不能自食其力的人來說，糧食安全是社會或政府提供的救濟或救濟型福利。這樣的人在任何社會占比都極低。一個國家只要有基本的市場經(jīng)濟與公共治理秩序，其余有工作能力、能自食其力的人不至于掏不起養(yǎng)活這些人的糧食救濟款。只有在權(quán)利匱乏與治理潰敗的失敗國家，這些人才有糧食安全問題。

　　綜上，從市場系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的高階視角來看，糧食安全問題不再僅僅是糧食供給安全問題，而是擴展成了權(quán)利與市場秩序擴展的問題及法治與公共治理能力提升的問題，這是糧食安全問題的治本之道。對中國意味著，要進一步改革開放，發(fā)展經(jīng)濟，跨越“中等收入陷阱”，令中國步入發(fā)達國家行列。

　　供給安全的視角

　　其次，可以從糧食供給安全的視角來理解上述定義。

　　從這個視角來看糧食安全問題是有意義的，“人幾天不吃飯就會餓死”的憂慮會促使大家本能地采取這一視角。用“市場會自動解決一切”的簡單說辭化解不了這種憂慮。通常意義上的糧食安全指的就是糧食供給安全，就像能源安全通常就是指能源供給安全一樣。

　　正確界定糧食供給安全，首先要有底線思維。糧食供給安全應該指的是從糧食生產(chǎn)、貿(mào)易與儲備等方面采取有效措施，消除饑荒風險，不致有人因為糧食缺乏而餓死。保障的是糊口與活命的基本糧食需求、低階糧食需求，而不是人人每天要攝入多少蛋類、禽類與肉類及確保營養(yǎng)全面、均衡的高階糧食需求。

　　對基本需求，能劃出一條大致固定的底線。為了守住這條底線，政府需要調(diào)動一定的資源。這條底線守住了，就應該認為糧食供給安全的底線目標已經(jīng)實現(xiàn)（請注意，糧食供給安全還有一個提高中國農(nóng)業(yè)競爭力的問題，后面將闡述）。對高階需求，一則從道義上看政府沒有保障的必要，二則強行以此為保障目標的話，會極大扭曲資源配置，并將付出極高的社會成本。

　　其次要堅持消費者主權(quán)原則。政府只要守住糧食供給安全的底線，其余就應該交給市場。既然消費者經(jīng)濟上可承受（勞動力價格水平遠遠超過養(yǎng)活勞動力的糧食之價格），就應該開放市場，讓糧價與世界市場接軌。在國內(nèi)市場與國際市場隔絕之下，消費者購買糧食與食品支付的成本，如果比國際市場價格低，則對國內(nèi)生產(chǎn)者不公平；如果比國際市場價格高，則對消費者不公平。

　　第二部分：求解中國的糧食安全之道

　　國內(nèi)糧價遠高于國際市場

　　這正是中國消費者目前面臨的情況。從2010年起，中國糧食價格全面高于國際市場離岸價。根據(jù)北京大學研究員徐遠的計算，2013年底，小麥、玉米、大米與大豆的國內(nèi)/國際市場價格依次為417/314、384/204、506/433與780/487，單位均為美元/噸，國內(nèi)比國際依次高出32.8%、88.2%、16.9%與60.1%；以消費量做加權(quán)平均，國內(nèi)糧價比國際市場高出50%左右?，F(xiàn)在，兩個市場的價差更大了。

　　先看小麥。2015年7月30日，芝加哥商品交易所（CBOT）今年9月交割的小麥價格為496.5美分/蒲式耳。蒲式耳為容積單位，1噸小麥折合36.7437蒲式耳，可折算為182.4美元/噸。以當日美元匯率中間價（6.1165）折算，為人民幣1115.8元/噸。

　　2015年中國繼續(xù)在小麥主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策，小麥（三等）最低收購價為每50公斤118元（2.36元/公斤），保持2014年水平不變。截至7月25日，河南全省累計收購小麥128.7億公斤，其中按最低收購價收購67億公斤，按市場價收購61.7億公斤，平均收購價2.35元/公斤。不難算出這個平均“市場價”為2.34元/公斤，僅低于最低收購價不到1%。最低收購價與市場價均比國際市場價格要貴上一倍多。

　　2013年小麥（三等）最低收購價為每50公斤112元（2.24元/公斤），2014年與2015年又調(diào)高到2.36元/公斤。但小麥的國際市場價格這一年半以來下跌很厲害。這一增一減，導致目前國內(nèi)小麥價格比國際市場價格高出100%以上。

　　再看大米。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部報告，截至7月6日的一周里，越南破碎率5%大米出口價格為每噸350美元，折合人民幣2140.8元/噸。

　　2015年中國繼續(xù)在稻谷主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策。2015年生產(chǎn)的早秈稻、中晚秈稻和粳稻（均為三等）最低收購價格分別為每50公斤135元、138元和155元，保持2014年水平不變?？梢来握酆蠟?700、2760與3100元/噸。7月中下旬正在收割的早秈稻最低收購價比越南大米貴1/3左右。

　　最后看玉米。2015年7月30日，CBOT今年9月交割的玉米價格為373.25美分/蒲式耳。1噸玉米折合39.36825蒲式耳，可折算為146.9美元/噸或人民幣898.8元/噸。同一日，安徽糧食批發(fā)交易市場及其聯(lián)網(wǎng)市場，舉行國家臨時存儲進口玉米競價銷售交易會，2012年美國2號黃玉米成交價為2300元/噸。玉米國內(nèi)價格比國際市場貴150%以上。

　　2014年中國繼續(xù)在東北三省和內(nèi)蒙古實施玉米臨時收儲政策，收購期限為2014年11月25日至2015年4月30日。玉米（三等）掛牌收購價格：內(nèi)蒙古、遼寧1.13元/斤，吉林1.12元/斤，黑龍江1.11元/斤。相鄰等級之間差價按每市斤0.02元掌握。

　　進口關稅配額

　　國內(nèi)消費者不得不支付遠高于國際市場的糧食價格，在一定程度上可以說是降低而不是提高了糧食安全水平。有意思的是，政策的初衷是為了確保糧食安全，但結(jié)果卻事與愿違。

　　整個邏輯鏈條如下：相信中國糧食安全主要要依靠國內(nèi)市場，這沒錯→高筑關稅壁壘并實行糧食收購托市政策，以保護國內(nèi)糧食生產(chǎn)者，但這些政策本身提高不了中國農(nóng)業(yè)競爭力→國內(nèi)糧價遠高于國際市場→消費者不得不付出更多的錢購買糧食（違背了消費者主權(quán)原則），削弱了糧食安全水平。

　　中國是人口大國，糧食消費量巨大，但長期以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平相對低下，糧食安全顯得尤為重要。為了保護國內(nèi)糧食生產(chǎn)，提高糧食安全水平，包括美日的發(fā)達國家在內(nèi)的多數(shù)國家均制定一些保護政策，如進口配額和關稅壁壘。當然，我國也不例外。不過，隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，這種保護政策正面臨逐步縮小甚或取消的趨勢。

　　國內(nèi)糧價為什么能高于國際市場，除生產(chǎn)水平低下外，糧食進口關稅配額制度也是重要原因。

　　2015年糧食進口關稅配額量為：小麥963.6萬噸，非國營貿(mào)易比例10%；玉米720萬噸，非國營貿(mào)易比例40%；大米532萬噸，非國營貿(mào)易比例50%。這點進口配額只占2014年全國糧食總產(chǎn)量（60709.9萬噸）的3%多一點而已。

　　根據(jù)2002年《農(nóng)產(chǎn)品進口關稅配額管理暫行辦法》，實行進口關稅配額管理的農(nóng)產(chǎn)品的年度市場準入數(shù)量，配額量內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品進口適用于關稅配額內(nèi)稅率，配額量外的農(nóng)產(chǎn)品進口適用于關稅配額外稅率。

　　海關進出口稅則顯示，2015年農(nóng)產(chǎn)品進口關稅配額稅率：根據(jù)商品分類（稅則號）的不同，小麥為1%、6%、9%或10%，玉米為1%、9%或10%，稻谷與大米為1%或9%。如果是從新西蘭進口，均適用國別關稅配額稅率零稅率。但關稅配額外稅率就嚇人了：進口小麥的最惠國稅率為65%，普通稅率為130%或180%；進口玉米的最惠國稅率為20%、40%或65%，普通稅率為130%或180%；進口稻谷與大米的最惠國稅率為10%、40%或65%，普通稅率為70%、130%或180%。在進口關稅之外，這些農(nóng)產(chǎn)品還要征收稅率13%的進口環(huán)節(jié)增值稅。廣義的關稅包括：狹義的關稅、進口環(huán)節(jié)消費稅及增值稅。

　　分到了農(nóng)產(chǎn)品進口關稅配額的企業(yè)爽了。目前小麥與玉米國內(nèi)價格比國外分別貴上100%與150%以上。2015年7月底，國際糧船從美國美灣至中國口岸海運費為35美元/噸；巴西至中國口岸海運費為26美元/噸。再扣除關稅與進口增值稅，就基本是純利潤了。

　　糧食收購托市

　　建立了有效的進口關稅配額，糧食收購托市才行得通。2004與2006年起中國在主產(chǎn)區(qū)分別對稻谷與小麥兩個重點口糧品種實行最低收購價政策，2008年以來對玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品實行臨時收儲。

　　這個政策的社會成本巨大。政府付出遠高于國際市場價格的錢來敞開收儲糧食，2014年糧食收儲貸款超五千億元，僅每年支付的利息都是一筆巨款，財政上也難以長久維持。也無須諱言，政府托市抬高了糧價，加重了國內(nèi)消費者的負擔。上面講到，河南收購小麥，所謂“市場價”與最低收購價的價差不到1%。

　　糧食進口關稅配額+收購托市所造成的巨大國內(nèi)外價差，刺激了走私分子的欲望：從國外走私低價大米，運到糧產(chǎn)區(qū)讓政府收儲或在市場出售套利。即使有一定風險被政府緝拿，但對信奉富貴險中求的人來說，從巨大的價差取一部分就足以覆蓋風險。

　　2015年7月3日凌晨，海關總署打擊走私行動，初步查證涉案走私進口大米5萬余噸、玉米4000噸。

　　政府也意識到了農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外巨大價差的弊病。日前，農(nóng)業(yè)部公布了一份《十二屆全國人大三次會議第1480號建議答復摘要》，其中一節(jié)為“關于放開主要農(nóng)作物農(nóng)產(chǎn)品價格”，指出2014年中國已取消棉花、大豆臨時收儲，并說“對于玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求彈性大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、國內(nèi)外市場關聯(lián)程度高的品種，要注重發(fā)揮市場形成價格的決定性作用，通過市場價格信號引導生產(chǎn)，調(diào)節(jié)供求”，這被解讀為玉米很快就要取消臨時收儲，或許就在2015年。

　　這份文件還說：“對于稻谷、小麥兩個口糧品種，應繼續(xù)堅持最低收購價，但要改變價格剛性上調(diào)的市場預期，以更好地發(fā)揮市場機制作用，弱化最低收購價政策保收入功能，減少農(nóng)民增收對糧食市場價格上漲的過度依賴。”這意味著，這兩類農(nóng)產(chǎn)品的收儲政策也將進一步完善，其最低收購價與國際市場價格的價差將大大縮小。

　　可見，在不久的將來，中國糧食收購托市政策適用的范圍將大大縮小，托市的力度也將大大減輕。這有利于縮減國內(nèi)糧價與國際市場的價差，兩個市場的價差會因此而抹平嗎？

　　中國糧食安全根基：提高農(nóng)業(yè)競爭力

　　如果繼續(xù)搞糧食進口關稅配額制度，國內(nèi)糧價應該還是會比國際市場高。因為中國絕大部分農(nóng)戶還是小規(guī)模經(jīng)營，人均經(jīng)營耕地面積很小，反過來意味著單位面積耕地的人力成本投入很高。這些年中國人工連年上漲，令種植糧食的人力成本及成本越來越高。

　　根據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積約4.03億畝，占家庭承包耕地面積的30.4%，經(jīng)營面積在50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過341.4萬戶。政府正在大力推進土地流轉(zhuǎn)，以優(yōu)化中國農(nóng)業(yè)的成本結(jié)構(gòu)。

　　但上述數(shù)據(jù)反過來解讀，就是七成未流轉(zhuǎn)的耕地仍是小規(guī)模經(jīng)營。這種成本結(jié)構(gòu)顯然還競爭不過美國、南美的大農(nóng)場。農(nóng)業(yè)有規(guī)模經(jīng)濟效應，表現(xiàn)為更多的耕地+更少的人工。這也是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

　　為了讓中國農(nóng)業(yè)有競爭力，必須加緊推進耕地確權(quán)并在此基礎上進行流轉(zhuǎn)。2013年中央一號文件提出，5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。還權(quán)賦能，把土地產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民，余下來的事兒就交給市場?？扑苟ɡ碚f：權(quán)利的清晰界定是市場的本質(zhì)前提。

　　眾所周知，為了確保糧食自給和糧食安全，中國有18億畝耕地紅線?！?001年國土資源公報》顯示，全國劃定基本農(nóng)田16.32億畝。2006年，十屆全國人大四次會議提出，十一五時期（2006至2010年）“耕地保有量保持1.2億公頃（18億畝）”。

　　2013年12月30日，第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)發(fā)布：2009年全國耕地面積為13538.5萬公頃，合20.30775億畝，比基于第一次土地調(diào)查逐年變更到2009年的耕地數(shù)據(jù)足足多出2.038億畝！別說18億畝紅線突破不了，就是20億畝紅線也突破不了，此話怎講？

　　與許多人的直覺相反，城市化不是凈消耗耕地而是凈節(jié)約耕地。不要看到北上廣深城郊的耕地上建起了高樓大廈就以為“城市化吞噬耕地”。北上廣深的耕地是減少了，但其他地方的耕地一定會增加了，而且必然是凈增加。因為城市意味著單位面積的居住人口與經(jīng)濟產(chǎn)出要遠遠高于農(nóng)村。在統(tǒng)一自由的土地市場之下，農(nóng)民進城工作定居，城市建設占用城郊耕地，但在農(nóng)民流出地，鄉(xiāng)村的道路與宅基地會復墾為耕地，總的效果是耕地凈增加。

　　我們要利用兩個規(guī)模經(jīng)濟效應。一是在耕地確權(quán)與流傳后，形成大農(nóng)場經(jīng)營。農(nóng)業(yè)的規(guī)模效應是耕地的規(guī)模效應。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移出去，提高農(nóng)業(yè)耕種水平，中國農(nóng)業(yè)才會有國際競爭力，剩下的真正農(nóng)民收入才能提高，市場提升收入之力是政府對農(nóng)民補貼與對糧食進行托市比擬不了的。

　　二是城市化尤其是大城市化。城市的規(guī)模效應就是人的規(guī)模效應。自發(fā)流入的人越多，單位面積的人口越多，這種規(guī)模效應才越突出，修建地鐵等才有經(jīng)濟效率。進城的農(nóng)民務工務商，收入會比農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營高。做個快遞小哥也可能月入過萬。

　　上述兩個規(guī)模效應，才是提高農(nóng)民收入的不二法門，才是做強中國農(nóng)業(yè)的不二法門。

　　糧食進口關稅配額正在逐步消融之中，因為中國與新西蘭等國的自貿(mào)區(qū)。一些已經(jīng)生效（諸多農(nóng)產(chǎn)品為零關稅），一些即將生效，所以留給中國的時間窗口不多了，中國必須加緊提高農(nóng)業(yè)競爭力，以確保中國作為人口大國的糧食安全之根基。

　　中國農(nóng)業(yè)有競爭力的一個標志是；當國際國內(nèi)糧價基本相當?shù)臅r候，中國農(nóng)業(yè)在國際上有成本優(yōu)勢，或至少沒有成本劣勢。

　　另外，對糧食安全的一個擔憂是外國人不賣我們糧食怎么辦？但現(xiàn)在的問題不是人家不賣，而是國內(nèi)糧食價格遠遠高于國外，這肯定不利于中國的糧食安全。不利用這樣的機會吃進便宜糧食，太可惜了。

　　在中國，糧食問題成了一個政治問題。出于提高農(nóng)民收入等考量，中國過去采取了糧食收購托市政策與進口關稅配額制度，從政治邏輯看是可以理解的。不過，在目前國內(nèi)糧價遠高于國際市場的形勢之下，有從糧食安全的視角加以檢討的必要。畢竟，糧食安全的長久之道在于自強與開放。
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